МИГРАЦИОННАЯ И НАЦИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В КОНТЕКСТЕ МИФОВ О МИГРАЦИИ В ПОЛИЭТНИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ

Мукомель В.И., Москва

1. Полиэтничность Северного Кавказа не является уникальной. Этнический состав населения всех регионов Поволжского федерального округа не менее пестр; полиэтничны/дуаэтничны все национально-территориальные образования Российской Федерации. И в других федеральных округах имеются регионы, доля русских в которых ниже, чем в Краснодарском крае, не говоря уж о Ростовской области: Мурманская, Карелия (русские плюс карелы), Коми (русские вкупе с коми), Челябинская, Омская, Камчатская, Сахалинская, Калининградская области. В Астраханской, Оренбургской, Тюменской, Магаданской областях доля русских ниже, чем в Ставропольском крае.

Еще сложнее говорить о полиэтничности Кавказского региона в целом: этнический состав государств Закавказья становится все более моноэтничным.

2. Полиэтничность региона не является оправданием для проведения особой миграционной политики, идущей вразрез с федеральной политикой и федеральным законодательством.

Не является оправданием специфики миграционной политики и близость государственной границы: за исключением Чечни, все конфликты на Кавказе "заморожены", а государственная граница контролируется лучше, чем на других участках; основной поток иммигрантов идет в на протяжении ряда лет не на Северный Кавказ, а в Центральную Россию и на Урало-Поволжье; ситуация в приграничных регионах вдоль слабо контролируемой российско-казахстанской границы не менее сложна.

3. На Северном Кавказе еще в начале 1990-х гг. сформировалась устойчивая аргументация ужесточения миграционной политики в субъектах:

• миграция способствует криминализации обстановки и росту преступности; понятия «мигрант» и «преступник» становятся синонимами;
• неконтролируемый приток мигрантов резко осложняет социальную обстановку, дестабилизируя рынки труда, жилья, способствуя повышению нагрузки на социальную и инженерную инфраструктуру;
• миграция ухудшает санитарно-эпидемиологическую обстановку;
• иноэтнические мигранты захватывают ключевые позиции в социально-экономической жизни; резко возрастает роль таких факторов межэтнической напряженности, как этнический инфаворитизм и клиентизм;
• замкнутый образ жизни отдельных этнических общин и их нежелание ассимилироваться, воспринять образ жизни местного населения, способствуют возрастанию социокультурной дистанции между ними и "коренным населением"; эта дистанция, взаимная неприязнь столь велики, что исключена возможность совместного проживания этнических общин (Северная Осетия, Краснодарский край);
• изменение этнического состава территорий приобретает угрожающий характер и угрожает национальной безопасности.

Сторонники жесткой политики полагают, что миграция служит неизбежной предпосылкой конфликта: согласно мифическим зарубежным исследованиям, имеется объективный порог численности мигрантов (называются различные цифры от 5 % до 15 %), после которого конфликты предопределены.

В последние годы эта мифология, наиболее распространенная в Краснодарском крае, Ставропольском крае и Ростовской области, модернизируются. Появляются новые аргументы ужесточения миграционной политики:

• миграцию, видимо, уже можно рассматривать как особый вид оружия, позволяющий существенно ослаблять и дестабилизировать ситуацию в регионе, государстве; вытеснение славянских народов с исконно русских территорий, из органов государственной власти, силовых структур и бизнеса влечет за собой превращение Кавказа в лоскутное одеяло;
• прослеживается отчетливая связь между обострением межгосударственного соперничества за обладание контролем над транспортировкой нефти и газа и активностью международных правозащитных организаций по защите прав мигрантов;
• расселение отдельных этнических групп вблизи стратегических объектов и в приграничной полосе носит целенаправленный характер, формируется «пятая колонна»;
• распространение исламского экстремизма на Северном Кавказе канализируется некоторыми этническими группами, присутствие которых потенциально опасно;
• в местах компактного проживания некоторых этнических групп через 7–10 лет возможен легитимный приход к власти национальной элиты и далее, через референдум, – создание национально-территориальных образований, а также возможное их смыкание с этническим сепаратизмом на Северном Кавказе.

4. С начала 1990-х годов органы государственной власти северокавказских субъектов Федерации начали проводить целенаправленную политику ограничения миграционных потоков, однозначно оценивая их как негативное в социальном плане явление.

Сложились два принципиально различных типа регулирования миграционных процессов в регионе – в Краснодарском, Ставропольском краях и Ростовской области, с одной стороны (при этом в Краснодарском крае проводится наиболее жесткая и прямолинейная политика), и в республиках Северного Кавказа – с другой. Эти различия обусловлены разным национальным составом и направленностью миграционных потоков, политическими целями, преследуемыми властями субъектов, традициями и процедурами реализации властных полномочий.

При общей тенденции, направленной на ограничение миграционных процессов в субъектах Северного Кавказа, в каждом регионе имеются свои специфические приоритеты: в Северной Осетии – возвращение беженцев в Грузию, в Ингушетии – возвращение перемещенных лиц в Чечню и Северную Осетию. У государств Закавказья свои приоритеты: в Армении – интеграция беженцев, в Азербайджане и Грузии – возвращение внутренних перемещенных лиц.

5. Решающее влияние на трансформацию миграционной политики в регионах Северного Кавказа оказали два фактора: отказ, под давлением федерального центра, от правовой основы проведения особой миграционной политики; ликвидация такого важного инструмента, как региональные миграционные программы. (Финансируемые в значительной мере из федерального бюджета, они почили в бозе после отказа Москвы от реализации Федеральной миграционной программы)

6. Приведение нормативных правовых актов субъектов Северного Кавказа, регулирующих миграционные процессы, в соответствие с федеральным законодательством в большей степени диктуется давлением федерального центра, нежели отказом местных властей от жесткой политики ограничения притока населения.

При этом федеральный центр действует избирательно, ориентируясь, в первую очередь, на внутриполитическую ситуацию в данном субъекте и отношение к руководству региона (Адыгея, Кабардино-Балкария, Краснодарский край).

7. Миграционная политика на Северном Кавказе все более утрачивает связь с миграционной ситуацией: повсеместно фиксируемый рост этнофобий и мигрантофобий происходит на фоне снижения интенсивности миграционных процессов.

Видные представители органов государственной власти и СМИ зачастую утрируют обстановку, передергивая и подтасовывая факты и нагнетая напряженность.

8. Миграционную ситуацию в субъектах Северного Кавказа ныне определяют не столько миграции со странами СНГ и Балтии, сколько внутрироссийские переселения. В 2002 г. во всех регионах, кроме Ростовской области, вклад последних в миграционный прирост был решающим.

Изменение этнического состава субъектов Северного Кавказа все в большей мере определяется не столько притоком иноэтнических мигрантов из-за пределов данного региона, сколько оттоком русского населения.

9. Миграционная политика в субъектах Северного Кавказа, изначально носившая селективный характер по отношению к отдельным этническим группам, все более смыкается с национальной политикой.

Миграционная и национальная (этнонациональная) политика рассматриваются властями, СМИ и общественностью в неразрывной связи. Сложился своеобразный политический и общественный консенсус в отношении необходимости жесткой национальной и миграционной политики. Большая часть материалов СМИ по этнической тематике, является либо трансляцией заявлений и идей, непосредственно исходящих от представителей региональной власти или иных политических деятелей, либо своеобразным результатом противостояния борющихся за властные ресурсы элитных групп.

10. В ряде регионов на смену миграционной политике с этническим уклоном приходит национальная политика с незамутненной флером миграционных мифологем дифференциацией этнических меньшинств на желательные и нежелательные.

11. Реальные проблемы, обусловленные интенсивным формированием "новых диаспор" и компактных поселений мигрантских этнических меньшинств, следует решать путем проведения конструктивной этнонациональной региональной политики, составными компонентами которой являются законодательная база, инструменты (программы) национальной политики, институты и финансовые ресурсы. Ее эффективность определяется сопряженностью развития каждой из названных компонент, а также налаженным сотрудничеством всех основных факторов – различных ветвей государственной власти, органов местного самоуправления и НПО – по ее разработке и реализации.