МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА, ЕЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ И ОПЫТ РЕШЕНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОБЛЕМ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

Костюков Ю.М., Ставрополь

Распад СССР привел к возникновению на его бывшем пространстве новых независимых государств. За границей остались жить миллионы наших соотечественников (по экспертным оценкам порядка 25 млн. этнических русских). Нестабильность обстановки в ряде новых независимых государств, отсутствие в них гарантий безопасности, внутренние и межгосударственные конфликты, бытовой национализм и нетерпимость к нетитульному населению, возрастающая межэтническая разобщенность, дискриминация по национальному признаку, расе, вероисповеданию, языку, политическим убеждениям и принадлежности к определенной социальной группе явились главными стимулирующими факторами массового притока вынужденных мигрантов в Россию. Не остался в стороне от этих проблем и Ставропольский край.

В силу своего геополитического положения и природно-климатических условий, Ставропольский край традиционно является принимающей территорией. Только за последние 10 лет на Ставрополье прибыло более 600 тыс. человек. По данным регистрационного учета в 2002 году в край прибыли на постоянное место жительства и прошли регистрацию 22 тыс. человек, что на 7% меньше, чем в 2001 году. Убыло 18,9 тыс. человек, что на 16% меньше, чем в 2001 году. Миграционный прирост в 2002 г. составил 3,1 тыс. человек. Вместе с тем за этот период в крае умерло 36,3 тыс. человек, а родилось 24,1 тыс. человек. Естественная убыль населения составила 12,2 тыс. человек, то есть миграционный прирост в 4 раза меньше естественной убыли населения края.
Особенности геополитического положения Ставропольского края, обострение межнациональных отношений на Северном Кавказе, Закавказье принципиально изменили статус края, сделав его зоной "первого убежища" для вынужденных переселенцев. В этих условиях в формировании миграционных потоков на Ставрополье стрессовые миграции занимают весомую долю. Первоначально вынужденная миграция на территорию Ставропольского края была обусловлена событиями в Баку, Нагорном Карабахе и Спитакским землетрясением. В дальнейшем число чрезвычайных факторов, вызывающих стрессовые миграции увеличилось, а также расширилась география таких территорий: военные действия в Закавказье (Южная Осетия, Абхазия), в Таджикистане, на Северном Кавказе (Северная Осетия, Ингушетия, Чеченская Республика). Так, в 1992 году в Ставропольский край прибыло 8,7 тыс. вынужденных переселенцев (11,2% от общего миграционного потока), в 1993 г. уже 19,8 тысяч человек (27,8% при средне российском показателе 6,9%), в 1994 г. – 13 тыс. человек. К 1997 году Ставропольский край занял первое место среди регионов России по числу находящихся на его территории вынужденных переселенцев – 58,6 тыс. человек. По сравнению с 1992 годом эта цифра выросла в 7 раз. И это только официально зарегистрированные и получившие статус вынужденные переселенцы. За период официальной регистрации с 1992 г. на территории Ставропольского края статус вынужденного переселенца получили более 78 тыс. человек причем, 60 тыс. из них (77 %) прибыли из Чечни. К нам прибыли и уже приносят обществу реальную пользу тысячи инженеров, врачей, педагогов, предпринимателей, высококвалифицированных рабочих и других специалистов.

В связи с истечением 5-летнего срока действия статуса вынужденного переселенца 59 тыс. человек утратили этот статус и сняты с регистрационного учета, однако остались жить на территории Ставропольского края.

На сегодняшний день на учете в управлении по делам миграции ГУВД СК состоит 18,6 тыс. вынужденных переселенцев.

Следует отметить, что количество вынужденных переселенцев в последние годы неуклонно уменьшается. В 2002 году статус получили 268 человек, а в этом году только 11 человек.

На реализацию мероприятий миграционных программ по оказанию помощи вынужденным переселенцам в их обустройстве и адаптации за 10 лет Ставропольскому краю из федерального бюджета было выделено более 500 млн. рублей. Однако этих средств явно недостаточно. Финансирование миграционных программ осуществлялось по остаточному принципу. Поэтому мы смогли обустроить всего лишь около 30 % вынужденных переселенцев. Для обустройства вынужденных переселенцев, находящихся на территории Ставропольского края, необходимо, как минимум, 300 млн. рублей в год.

В последние два года значительно увеличилось финансирование на выплату компенсаций за утраченные в Чеченской Республике жилье и имущество. В 2002 году компенсации были выплачены 1869 семьям (3678 человек) на общую сумму 189,8 млн. рублей, что 2,3 раза больше, чем в 2001 году. В этом году на эти цели выделено 96,9 млн. рублей. Выплачена компенсация 505 семьям на сумму 48 млн. рублей. И если проблема выплаты компенсаций в скором времени будет решена, то обеспечение жильем вынужденных переселенцев остается все еще "больным" вопросом. В настоящее время очередь на жилье составляет 1572 семьи, из них 460 семей – первоочередники и 8 семей – внеочередники. И, несмотря на то, что с прошлого года начали выплачиваться безвозмездные субсидии на приобретение жилья, эта проблема при существующем уровне финансирования в ближайшие годы решена не будет. В прошлом году мы приобрели 35 квартир, а в этом всего 12. В текущем году выдано 46 субсидий на сумму 8,4 млн. рублей.

Если в демографическом отношении вынужденные переселенцы в целом играют положительную роль, то в социально-экономическом и этнополитическом – явно негативную. Значительно возросшие нагрузки на инженерную инфраструктуру края, рынок труда, образовательные и лечебные учреждения создают предпосылки к конфликтам на бытовой и межнациональной почве. При этом следует иметь в виду, что часть переселенцев заметно укрепила местные национальные диаспоры, такие как армянская, ногайская, чеченская и др. Изменяется национальный состав населения края. Бытовая неустроенность, безработица, перегруженность в ряде населенных пунктах социальной среды, в сочетании с крайне низким уровнем доходов у этой группы населения, создают в ряде мест опасную напряженность, которая нередко перерастает в открытое противостояние. Особенно сложная обстановка сложилась на востоке края и в районе Кавказских Минеральных Вод.

В Курском, Нефтекумском, Левокумском, Степновском и Туркменском районах наблюдается исход коренных русских жителей. На этом фоне идет процесс активного компактного расселения в этих районах прибывающих в край чеченцев, даргинцев и ногайцев, которые уже проживают в 26 мононациональных населенных пунктах.
Вследствие прозрачности границ со странами СНГ в регионе существует феномен незаконной миграции, отмечено появление значительного числа иностранных граждан и лиц без гражданства, чье пребывание не легализовано. Незаконная миграция затрагивает интересы национальной безопасности стран, на территории которых она происходит, так как она тесно связана с организованной преступностью и другими видами преступлений, в том числе такими, как контрабанда наркотиков и оружия. Кроме того, незаконная переправка иммигрантов становится доходным преступным бизнесом, все сильнее влияющим на обстановку в странах происхождения, транзита или назначения. Общим направлением незаконных миграционных потоков является их движение из стран с низким уровнем жизни, неустойчивым социально-экономическим положением, регионов войн и вооруженных конфликтов. По экспертным оценкам на территории края находится более 10 тыс. незаконных мигрантов.

В этой связи проблема незаконной миграции в Ставропольском крае требует комплексного подхода к ее решению с активным участием всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти во взаимодействии с органами исполнительной власти края.

В соответствии с Указом Президента "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" на органы внутренних дел Российской Федерации возложены функции по предупреждению и пресечению незаконной миграции, регулированию миграционных процессов, контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, иммиграционному контролю. С июля 2002 года вступили в силу Федеральный Закон "О гражданстве Российской Федерации" и новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, с ноября – федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В марте 2003 года распоряжением Правительства РФ одобрена "Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации". Кроме того, принят Закон Ставропольского края "О пресечении незаконной миграции в Ставропольский край". В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2002 г. для каждого субъекта Российской Федерации ежегодно утверждаются квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. На 2003 год установлена квота в 1 тыс. человек.

В управлении по делам миграции ведется база данных на всех иностранных граждан и лиц без гражданства, получающих подтверждения на право трудовой деятельности. Анализ статистических данных по привлечению и использованию на территории Ставропольского края иностранной рабочей силы показал незначительное снижение числа иностранных работников в 2002 году по сравнению с 2001 годом: в 2001 году на территории края работало 1589 чел., а в 2002 году – 1418 чел. В предыдущие годы наблюдалось увеличение числа иностранных рабочих: 1999 год – 1090 чел., 2000 год – 1205 чел., 2001 год – 1589 чел.

За прошедший год фирмами и организациями различных форм собственности получено 28 разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, что в полтора раза меньше по сравнению с 2001 годом, несмотря на увеличение числа обращающихся в течение года за получением таковых. Причинами такого положения послужили изменения порядка получения разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы:

1. оформление разрешений осуществляется в ФМС МВД РФ, независимо от страны гражданства привлекаемых иностранных работников, что особенно проблематично при кратковременных сезонных работах;
2. увеличение с ноября 2002 года государственной пошлины за выдачу соответствующих документов со 100 руб. за 1 чел. до 4000 руб. за 1 чел.

В силу указанных обстоятельств большая часть работодателей отказалась от использования труда иностранцев.

В 2003 году на предприятиях края работало 1072 иностранных граждан. 708 иностранным работникам в установленном порядке были оформлены индивидуальные подтверждения на право трудовой деятельности.

В связи со вступившим в юридическую силу с 01.07.2002 г. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и в соответствии с приказом МВД РФ от 21.08.02 г. № 803 "О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание" на федеральных государственных служащих ФМС МВД РФ и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ возложены функции по составлению протоколов.

За 9 месяцев 2003 года проведено 274 проверки физических и юридических лиц. Выявлено 166 иностранных граждан и лиц без гражданства, работающих без подтверждений на право трудовой деятельности. Составлено 243 протокола об административно-правовых нарушениях, из них 78 протоколов по ст.18.8. и 165 протоколов по ч.2 ст.18.10 "Нарушение правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы". Судами принято 123 решения об административном выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации, в отношении остальных применены штрафные санкции.

Для постоянной борьбы с незаконной миграцией необходима иммиграционная инспекция. Ввод в систему противодействия внешней незаконной миграции такого звена, как Иммиграционная инспекция позволил бы замкнуть круг контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства от въезда их на территорию края, до выезда.

Кроме того, иммиграционная инспекция могла бы осуществлять взаимодействие с администрациями городов и районов края, постами иммиграционного контроля, территориальными органами ГУВД, задействованными в борьбе с неконтролируемой миграцией на территории края, а также вести всю административную практику в этой сфере. В настоящее время в Московской области и Краснодарском крае проводится эксперимент по созданию иммиграционных инспекций. Думается, что в ближайшее время такие инспекции будут созданы во всех субъектах Российской Федерации.

В целях осуществления контроля за иностранными гражданами, пребывающими на территорию Российской Федерации, в соответствии с Федеральным Законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", введены в действие миграционные карты. Несмотря на то, что правительством РФ пока не разработан механизм реализации отдельных норм указанных законов (например, к Закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" необходимо на федеральном уровне принять пакет из 27 нормативных актов), сейчас уже можно говорить о наличии действенного механизма контроля за миграционными процессами.

За 2003 год на территорию Ставропольского края через аэропорты г.Ставрополя и Минеральные Воды прибыло 21556 иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранным гражданам выдано более 27,7 тыс. миграционных карт. Основной поток иностранных граждан в Ставропольский край прибывает из Республики Армения (44%), Украины – 10 %, Узбекистана – 11%.

По целям визита преимущественное положение занимают миграции: «частная» – 80,8%, «коммерческая» – 3,2 %, «туризм» – 10,7 %, «служебная» – 1,5 %, остальные 3,8 % приходятся на въезд и пребывание в стране в связи с учебой и транзитным проездом через территорию страны. По имеющимся данным Постов иммиграционного контроля, до 80% иностранных граждан, заявивших своей целью прибытия как «частная», требуют дополнительной проверки, так как имеются достаточные основания усомниться в истинности цели их пребывания.

Создана специальная электронная база данных по миграционным картам, в которую заносятся все сведения об иностранных гражданах, прибывших в Ставропольский край. В дальнейшем этой базой данных могут пользоваться все правоохранительные органы края.

Управлением по делам миграции совместно с оперативными службами ГУВД Ставропольского края проводится активная работа по выявлению каналов поступления в край поддельных миграционных карт. Налажен обмен информацией с соответствующими подразделениями: МВД Республики Дагестан, ГУВД Воронежской области, УВД Калужской области, МВД Республики Северная Осетия-Алания, ГУВД Астраханской области и ГУВД Московской области по проверке подлинности миграционных карт.

Одновременно с этим выявлены факты наличия у иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в Ставропольском крае, двух и более миграционных карт.

В настоящее время законодательство по осуществлению иммиграционного контроля значительно устарело. В связи с этим необходима разработка и принятие "Миграционного кодекса", в котором было бы четко определено понятие иммиграционного контроля, определены права, полномочия и обязанности сотрудников ПИК, разрешены другие проблемные правовые вопросы, в том числе и по административному законодательству. Требует решения также вопрос о предоставлении сотрудникам ПИК права принимать решение о недопущении въезда на территории РФ ИГ и ЛБГ, нарушающих миграционное законодательство (в настоящее время такими полномочиями обладают только сотрудники Федеральной пограничной службы).

Принимаемые меры по пресечению незаконной миграции на территории края еще недостаточны. Масштабы незаконной миграции выше выявляемых фактов, что осложняет общественную безопасность, наносит экономике края определенный ущерб. В процессе реализации миграционного законодательства существует еще немало проблем, на решении которых и сосредоточены усилия руководства ГУВД СК, всех сотрудников соответствующих служб, задействованных в исполнении миграционного законодательства.